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BlackÖ.2: Blackoutprävention und –intervention – Endbericht

 

Nach 2 Jahren Projektlaufzeit ist nun der Endbericht zum KIRAS-Sicherheitsforschungsprojekt “Blackouts in Österreich / BlackÖ.2 – Blackoutprävention und –intervention im österreichischen Stromnetz” erschienen. Im Kapitel “5 AP5: Rechtliche Grundlagen im Zusammenhang mit einem Blackout” durfte ich mein Know-how miteinbringen, insbesondere ab 5.3.6.2.2.3.6 Ergebnis und Änderungsvorschlag bis zum Ende.

Hier werden auszugsweise einige Abschnitte wiedergegeben:

5 AP5: Rechtliche Grundlagen im Zusammenhang mit einem Blackout

5.1 Einleitung

Dem Themenkomplex Versorgungssicherheit kommt gerade seit dem Atomausstieg in Deutschland und der damit verstärkt in den Fokus geratenen schnelleren Umsetzung der „Energiewende“ eine immer größer werdende Bedeutung zu, sodass nicht ein Tag vergeht, an dem sich die Medien nicht damit beschäftigen. Aufgrund der zunehmenden Einspeisung von Energie aus erneuerbaren Quellen, die im Gegensatz zu konventionell erzeugter Energie weniger planbar ist, wird die Zunahme von großflächigen Stromausfällen (sog. Blackouts) befürchtet.

Daher wird im Rahmen der folgenden Untersuchung zunächst die Veränderung der klassischen Elektrizitätsversorgung aufgrund der zunehmenden Einspeisung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen kurz umrissen, wobei diesbezüglich die Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit nicht außer Acht gelassen werden darf. Um die Versorgungssicherheit zu gewährleisten, werden im Anschluss ausgewählte Maßnahmen juristisch analysiert, die geeignet erscheinen, einen Blackout zu verhindern. Sollte es dennoch zu einem Zusammenbruch der Versorgungssicherheit kommen, stellt sich die Frage, wer gesetzlich für deren Wiederherstellung verpflichtet ist. Da vorliegend aufgrund des großflächigen Stromausfalls von dem Zustand einer Katastrophe ausgegangen wird, werden in diesem Zusammenhang auch die Katastrophenschutzgesetze der Länder untersucht sowie ein Kommunikationsweg von den Netzbetreibern über die Behörden bis hin zur Öffentlichkeit vorgeschlagen. Abschließend wird die Frage nach möglichen Haftungsansprüchen aufgeworfen.

5.1.3.1.8 ZWISCHENERGEBNIS

Trotz des Hinzutretens vieler kleiner Ökostromerzeugungsanlagen und der damit verbundenen schwer prognostizierbaren und steuerbaren Erzeugung im Vergleich zu den konventionellen Kraftwerken hat der Netzbetreiber auch weiterhin für ein Gleichgewicht von Stromerzeugung und Stromnachfrage zu sorgen, um die Stabilität und die Betriebssicherheit des Netzes zu garantieren und somit die Versorgungssicherheit aufrecht zu erhalten, auch wenn der Aufwand dafür größer wird. Schon das deutsche Bundesverfassungsgericht hat die Sicherstellung der Energieversorgung als „ein Gemeinschaftsinteresse höchsten Ranges“ bezeichnet, wobei es sich um ein „absolutes“ Gemeinschaftsgut handle. Damit ist die Energieversorgung als Teil der Daseinsvorsorge „zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz unumgänglich“. Unter der Sicherheit der Energieversorgung ist jedoch nicht nur die umfassende Deckung des Bedarfs der Verbraucher mit Energie über alle Wertschöpfungsebenen zu verstehen, sondern auch die technische Sicherheit des Netzsystems. Da es sich jedoch bei den Elektrizitätsnetzen um natürliche Monopole und um eine kritische Infrastruktur handelt, liegt es aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben trotz Liberalisierung in der Hand des Staates, einen stabilen gesetzlichen Rahmen für die Versorgungssicherheit zu schaffen. Dabei sind die Besonderheiten, die die Versorgung mit Elektrizität beinhaltet, zu berücksichtigen. Dazu gehören z.B. die Leitungsgebundenheit, die nur begrenzte Speichermöglichkeit sowie die hohen und unumkehrbaren Investitionskosten. Gerade im Übertragungsnetzbereich bedarf es zusätzlicher Schutzmaßnahmen, um die Energieversorgung aufrecht zu erhalten. Allerdings wird auch erkannt, dass diese Infrastruktur von immer neuen und zunehmenden Risiken bedroht wird, wovon auch Angriffe auf das Netz umfasst sind, sodass eine europaweite Zusammenarbeit erforderlich ist. So bedarf es u.a. nationaler Notfallpläne und regelmäßiger Übungen, um die Behebung von Netzsicherheitsverletzungen und das Katastrophenmanagement zu erproben.

5.1.3.2.4 ERGEBNIS UND ÄNDERUNGSVORSCHLAG

Der Begriff der Versorgungssicherheit ist doppelt besetzt: So bedarf es zunächst der Möglichkeit, so viel Elektrizität produzieren zu können, wie zur Deckung der Nachfrage benötigt wird. Sodann sind Netzkapazitäten in ausreichendem und sichererem Maß für den Transport notwendig. Der Begriff der Versorgungssicherheit sollte jedoch nicht nur im oberösterreichischen ElWOG, sondern auch im Grundsatzgesetz sowie in den anderen Landesausführungsgesetzen definiert werden, um der zunehmenden Bedeutung der Versorgungssicherheit gerecht zu werden.

5.2 Ausgewählte Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit VOR einem Blackout

5.2.1.1.5 ZWISCHENERGEBNIS

Aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben der EE-RL 2009 sowie der EltRL 2009 müssen sowohl die Übertragungsnetze als auch die Verteilernetze ausgebaut und modernisiert werden, um die steigende Stromnachfrage zu decken, die Marktintegration zu fördern und die bestehende Netzsicherheit aufrechtzuerhalten, aber vor allem auch, um den aus erneuerbaren Energieträgern erzeugten Strom, der sich von 2007 bis 2020 mehr als verdoppeln dürfte, zu transportieren und Schwankungen auszugleichen. Allerdings steht der Netzausbau unter dem Aspekt der wirtschaftlichen Zumutbarkeit für den Netzbetreiber. Dieser ist dann erfüllt, wenn der Netzbetreiber seine getätigten Investitionen in das Netzsystem langfristig über die Netzentgelte der Netzbenutzer amortisiert bekommt. Daher bedarf es der Schaffung notwendiger finanzieller Anreize für die Netzbetreiber, dass sie dem Netzausbau nachkommen können, aber auch der Verkürzung der Genehmigungsverfahren. Dies gilt v.a. für die Projekte von gemeinsamem Interesse, deren Beschleunigung eine einzige nationale Behörde koordinieren soll. Schließlich setzt ein funktionierender Binnenmarkt leistungsstarke transeuropäische Netze voraus, damit die am Markt tätigen Unternehmen ihre Ware Strom europaweit anbieten können.

5.2.2.1.4 ÄNDERUNGSVORSCHLAG FÜR ÖSTERREICH

Der aktuelle Rechtsrahmen in Österreich sieht keine Rechtsgrundlage für eine Abschaltverordnung wie in Deutschland vor. Allerdings könnte ein solches Instrumentarium möglicherweise künftig dazu beitragen, das Volumen des gesamten Regelenergiemarktes zu erhöhen und damit das Stromnetz zu stabilisieren und einen großflächigen Stromausfall zu verhindern. Sofern eine durchzuführende Kosten-NutzenAnalyse positiv ausfällt, da auch der administrative Aufwand vertretbar sein muss, würde sich die Schaffung einer derartigen Ermächtigungsgrundlage im ElWOG 2010 empfehlen. Es sollte im Rahmen der Ausgestaltung dieser Regelung darauf geachtet werden, dass die jeweilige Abschaltleistung entweder automatisch frequenzgesteuert bei Unterschreiten einer gewissen Netzfrequenz oder ferngesteuert durch den Übertragungsnetzbetreiber erreicht werden kann.

5.3 Maßnahmen zur Wiederherstellung der Versorgungssicherheit WÄHREND eines Blackouts

In diesem Kapitel soll untersucht werden, wer im Falle eines Blackouts bis zur Wiederherstellung der Versorgungssicherheit welche Aufgaben und Kompetenzen innehat. Diese Aufgabenverteilung wird, nach der Erläuterung einschlägiger Begrifflichkeiten und Hintergrundinformation, getrennt hinsichtlich der Wiederherstellung der Versorgungssicherheit sowie des Katastrophenschutzes dargestellt.

5.3.1.14 Änderungsvorschlag

Es erscheint sinnvoll zu sein, den Begriff der Katastrophe in den jeweiligen Katastrophenschutzgesetzen einheitlich zu definieren und dabei auch die einzelnen Phasen klar voneinander abzugrenzen. Zusätzlich sollten die möglichen Wechselwirkungen über die formal klar abgegrenzten Verwaltungsgrenzen hinaus besser adressiert werden.

5.3.5.1.4 ZWISCHENERGEBNIS

Nach der Grundsatzbestimmung des § 40 Abs. 1 Z 15 ElWOG 2015 sowie der Landesausführungsbestimmungen sind ausschließlich die Übertragungsnetzbetreiber explizit gesetzlich dazu verpflichtet, mittels vertraglich gesicherter schwarzstart- und inselbetriebsfähiger Kraftwerke das Übertragungsnetz im Falle der Großstörung wieder aufzubauen.

5.3.5.2.4 ZWISCHENERGEBNIS

Im Gegensatz zu den Übertragungsnetzbetreibern ist für die Verteilernetzbetreiber im ElWOG 2010 sowie in den Landesausführungsgesetzen nicht explizit geregelt, dass sie für den Wiederaufbau der Verteilernetze zuständig sind. Lediglich die END-VO 2012-Novelle 2013 sieht vor, dass die Verteilernetzbetreiber unverzüglich Maßnahmen hinsichtlich der Wiederaufnahme der Versorgungssicherheit zu ergreifen haben, was auch von den TOR-Teil C gestützt wird. Zudem trifft sie aufgrund der Allgemeinen Bedingungen eine vertragliche Verpflichtung zur Wiederherstellung der Versorgungssicherheit.

5.3.5.3 Ergebnis und Änderungsvorschläge

In der Grundsatzbestimmung des § 40 Abs. 1 Z 15 ElWOG 2010 ist folglich explizit verankert, dass ausschließlich die Übertragungsnetzbetreiber verpflichtet sind, die notwendige Schwarzstart- und Inselbetriebsfähigkeit für den Fall des Wiederaufbaus des Übertragungsnetzes nach Großstörungen sicherzustellen. Dies bedeutet in der Praxis, dass die Übertragungsnetzbetreiber wohl in den meisten Fällen zunächst die Versorgung ihrer Netze wiederherstellen und erst im Anschluss die Verteilernetze wieder mit Spannung versorgen. Dies geschieht somit grds. von „oben nach unten“, sodass zunächst die Übertragungsnetze aufgebaut werden und sodann erst die Verteilernetze.

Auch wenn eine ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung für die Verteilernetzbetreiber nicht vorgesehen ist, ist dennoch davon auszugehen, dass auch diese im Rahmen von großflächigen Stromausfällen parallel zu den Aktivitäten der Übertragungsnetzbetreiber mit dem Wiederaufbau ihrer Netze (regional) beginnen dürfen. Aufgrund historischer Gegebenheiten sind nämlich viele Verteilernetzbetreiber technisch und organisatorisch dazu in der Lage, in Absprache mit den jeweiligen Kraftwerksbetreibern, auf entsprechende schwarzstartfähige Kraftwerke zuzugreifen und damit einen Inselbetrieb aufzubauen. Um für den Ernstfall den Netzwiederaufbau inklusive der Zusammenschaltung mit den Übertragungsnetzen zu üben, nehmen diese Verteilernetzbetreiber auch an entsprechenden Trainingseinheiten teil; die dafür anfallenden Kosten der Verteilernetzbetreiber werden von der Regulierungsbehörde anerkannt. Die Berechtigung der Verteilernetzbetreiber zum Wiederaufbau ihrer Netze resultiert u.a. aus ihrer gesetzlichen Verpflichtung zum Betrieb (und eben nicht zum Liegenlassen) ihrer Netze sowie zur Gewährung des Netzzugangs, aber auch daraus, dass die Netzbetreiber aufgrund der Netzzugangsverträge vertraglich zum Versorgungswiederaufbau im Falle von Versorgungsunterbrechungen verpflichtet sind. Aus diesen Verpflichtungen ist zu schließen, dass sie im Falle eines Stromausfalls so schnell wie möglich die Versorgung wieder herstellen müssen, um auch die Auswirkungen des Stromausfalls so weit wie möglich zu reduzieren.

Da die Verteilernetzbetreiber jedoch aufgrund der aktuellen Rechtslage nicht explizit zur Wiederherstellung der Versorgungssicherheit verpflichtet sind, werden ihnen – anders als den Übertragungsnetzbetreibern – die anfallenden Kosten für die vertraglich gesicherte Vorhaltung entsprechender inselbetriebs- bzw. schwarzstartfähiger Kraftwerke durch die Regulierungsbehörde nicht anerkannt und ersetzt. Dies birgt das Risiko, dass die Verteilernetzbetreiber auslaufende Verträge mit entsprechenden Kraftwerksbetreibern unter Umständen nicht verlängern werden, sodass parallele regionale Netzaufbaumöglichkeiten nicht mehr zur Verfügung stehen werden. Da jedoch einerseits – langfristig gesehen – die Gefahr großflächiger Stromausfälle zunehmen wird und andererseits sichergestellt werden muss, dass es auch dezentrale Aufbaumaßmöglichkeiten für den Fall gibt, dass das Übertragungsnetz nicht rasch wiederaufzubauen ist (weil es etwa durch gezielte Angriffe oder Naturereignisse ausgefallen ist), um so die Auswirkungen des Stromausfalls gerade in urbanen Räumen erheblich abzumildern, erscheint es ratsam, die aktuell bestehenden gesetzlichen Regelungen und Netzwiederaufbaukonzepte zu überarbeiten. Sinnvoll wäre ein abgestimmtes und koordiniertes österreichweites Aufbaukonzept der Übertragungsnetzbetreiber mit den Verteilernetzbetreibern, worin u.a. die zu treffenden Maßnahmen sowie die anfallenden Kosten drin verankert wären. Dazu bedarf es auch der Kommunikation und Abstimmung der Verteilernetzbetreiber untereinander, um ein technisch notwendiges und ökonomisch darstellbares Konzept zu entwickeln. Ziel dieses abgestimmten Netzaufbaukonzeptes muss auf jeden Fall sein, zu erreichen, künftig mittels paralleler regionaler und raschen Netzaufbaumöglichkeiten durch die Verteilernetzbetreiber eingetretene Blackouts in Österreich zeitlich deutlich verkürzen zu können und somit die Versorgungssicherheit in ganz Österreich schneller wieder herzustellen, als es ausschließlich durch die Übertragungsnetzbetreiber der Fall ist. Sobald ein entsprechendes Wiederaufbaukonzept erarbeitet wurde, empfiehlt sich eine gesetzliche Änderung im ElWOG 2010, am besten in Form eines durch Verfassungsrecht abgesichertes unmittelbar anwendbares Bundesrecht, womit die unmittelbare Blackout-Prävention und der Netzwiederaufbau nach Großstörungen geregelt wird. Soweit somit auch die Verteilernetzbetreiber vor dem Hintergrund der Gewährleistung der Versorgungssicherheit im erforderlichen und angemessenen Ausmaß gesetzlich verpflichtet sind, gemeinsam und in Abstimmung mit dem Übertragungsnetzbetreiber den Netzwiederaufbau bei Großstörungen vorzunehmen, was die dauerhafte Vorhaltung erforderlicher und geeigneter schwarzstartbzw. inselbetriebsfähiger Kraftwerke sowie die Durchführung entsprechender Übungen für den Ernstfall durch das Personal beinhaltet, wird eine angemessene finanzielle Abgeltung, also eine Anerkennung der anfallenden Kosten, durch die Regulierungsbehörde ebenfalls darstellbar sein.

5.3.6.1 Unionsrechtliche Rahmenbedingungen

5.3.6.1.3 ZWISCHENERGEBNIS

Der Katastrophenschutz fällt in die Verantwortlichkeit der einzelnen Mitgliedstaaten, sodass keine ausschließliche Zuständigkeit der Union (Subsidiaritätsprinzip) gegeben ist. Der Union kommt hingegen eine Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsfunktion zu, damit auch die Zusammenarbeit der einzelnen Mitgliedstaaten im Bedarfsfall besser funktioniert. Auf europäischer Ebene steht somit ein genereller rechtlicher Rahmen zur Verfügung, der zur Verbesserung der Katastrophenbewältigung in den Mitgliedsstaaten, aber auch zwischen mehreren Mitgliedstaaten, dient. Durch eine gemeinsame Sprache kann die Interoperabilität und Zusammenarbeit zwischen unterschiedlichen Mitgliedsstaaten und Organisationen wesentlich verbessert werden.

Die Notwendigkeit für eine koordinierte europäische Zusammenarbeit wurde zuletzt Anfang 2014 bei der „Eiskatastrophe“ in Slowenien unter Beweis gestellt. Nach einem weitreichenden Stromausfall aufgrund der teilweisen Zerstörung der Stromnetzinfrastruktur in Folge eines andauernden Eisregens waren Hilfskräfte aus 10 Ländern im Einsatz, um einen völligen gesellschaftlichen Zusammenbruch zu verhindern. In der Anfangsphase waren rund 200.000 Haushalte betroffen. Im Rahmen des durch die EU koordinierten internationalen Hilfseinsatzes waren auch die Großaggregate der Niederösterreichischen Feuerwehren im Einsatz. Diese stellten auch das größte internationale Hilfskontingent.

Daraus lässt sich aber auch die begrenzte Möglichkeit von internationalen Hilfsmaßnahmen bei einem europaweiten Stromausfall („Blackout“) ableiten. Alleine in Niederösterreich leben rund 1,6 Millionen Menschen. Bei möglicherweise hundert Millionen Betroffenen ist eine Hilfe von außen bzw. gegenseitige Unterstützung nur mehr sehr eingeschränkt bzw. punktuell möglich. Der grundsätzliche EU-Mechanismus ist wichtig und notwendig, stößt jedoch bei einem europaweiten Stromausfall rasch an seine Grenzen, da viele Mitgliedsstaaten selbst betroffen sein werden. Zudem werden die finanziellen Unterstützungsmöglichkeiten nach einem solchen Ereignis nicht ausreichen, um die erwartbaren Schäden vollständig mildern zu können.

5.3.6.2 Nationale Rahmenbedingungen

5.3.6.2.4 ZWISCHENERGEBNIS

Folglich stellt der Katastrophenschutz eine Querschnittsmaterie dar, deren Aufgaben sowohl vom Bund, den Ländern und Gemeinden zu erfüllen sind, wobei der Schwerpunkt des Katastrophenmanagements bei den Ländern angesiedelt ist. Aufgrund der föderalen Struktur des Katastrophenschutzes kann es durchaus Schwierigkeiten bei der Koordinierung der zahlreichen verschiedenen Akteure sowie Informationsasymmetrien geben, sodass sich eine Regelung für diesen Fall mittels einer Art. 15a-Vereinbarung empfehlen würde. Aufgrund der erwartbaren nationalen Auswirkungen eines Blackouts erscheint es notwendig, das Szenario „Blackout“ zum nationalen Thema zu erheben und gesamtstaatlich zu koordinieren. Dies würde keinen unmittelbaren Eingriff in die bestehenden Kompetenzen erfordern, jedoch zu einer unverzichtbaren gemeinsamen gesamtstaatlichen Sprache und Sicht führen.

5.3.6.3 Information der Bevölkerung durch Kommunikation

Die Bevölkerung wird so gut wie nicht in den rechtlichen Betrachtungen und Regelwerken berücksichtigt, bzw. wenn überhaupt, auf die passive Rolle des „Selbstschutzes“ reduziert. Aufgrund des Umfanges der Betroffenheit ist aber eine sinnvolle Bewältigung ohne einer präventiven und proaktiven Einbindung der Bevölkerung nicht zu erwarten. Hier fehlt eine entsprechende Sicherheitskommunikation, um die Bevölkerung ausreichend über die Möglichkeit eines Blackouts zu informieren bzw. sie in eine aktive Auseinandersetzung und Vorbereitung einzubinden. Damit wird ihr die Möglichkeit zur Herstellung der nötigen Selbstwirksamkeit genommen.

5.3.6.3.1 SICHERHEITSKOMMUNIKATION UND RESILIENZ

Nachdem in den Rechtsgrundlagen für den österreichischen Katastrophenschutz kaum Bezug auf eine umfassende Sicherheitskommunikation genommen wird, werden hier einige Aspekte näher beleuchtet. Die Sicherheitskommunikation ist generell als eine Orientierungshandlung zu verstehen, die zur (Wieder-)Herstellung und/oder Aufrechterhaltung von Sicherheit beiträgt. Sie umfasst einen breiten, holistischen Ansatz, der deutlich über die bekannte Risiko- und Krisenkommunikation hinausgeht. Kommunikation ist erst dann erfolgreich, wenn sie auch beim Empfänger angekommen und verstanden wird. Daher reicht eine reine Formalisierung (z. B. Ratgeber) bei weitem nicht aus, um erfolgreich zu kommunizieren. Die Empfänger müssen auch konkrete und intendierte Handlungen setzen.

5.3.6.3.2 KRISENKOMMUNIKATION

Damit die Gesellschaft nach einem Katastrophenereignis möglichst rasch wieder zu einer Normalität zurückkehren kann, muss der eingetretene chaotische Zustand minimiert werden. Dies erfolgt vorwiegend durch kommunikative Maßnahmen und durch Selbstorganisation. Dabei können die Koordination von (Einsatz-)Kräften zur Bewältigung der Folgen des Ereignisses sowie konkrete Handlungsanweisungen unterstützend wirken. Eine völlige „Steuerung“ ist gerade bei einem so weitreichenden Ereignis wie einem Blackout illusorisch. Dennoch ist Kommunikation das zentrale Steuerungsinstrument, um das öffentliche Leben in einer Krise wieder in geordnete Bahnen zu bringen. Diese unmittelbare Kommunikation in der Krise wird häufig als Krisenkommunikation bezeichnet. Sie umfasst dabei zwei Aspekte. Einerseits die technischen Kommunikationskanäle zwischen den unterschiedlichen Akteuren und andererseits die Inhalte der Kommunikation. Diese Krisenkommunikation beginnt bereits unmittelbar nach dem Ereigniseintritt in Form einer Warnung und/oder Erstinformation der Bevölkerung. Je nach Ereignis kommen dazu unterschiedliche Kanäle zum Einsatz. Etwa Sirenen, Lautsprecherwagen oder Medienaussendungen. Bei einem Blackout muss davon ausgegangen werden, dass zeitnah auch weitgehend alle anderen stromabhängigen Infrastrukturen ausfallen, wie etwa die Telekommunikation oder die Sirenen. Damit werden sowohl die technischen Möglichkeiten als auch die Möglichkeit zur inhaltlichen Abstimmung von Warnungen und Informationen deutlich eingeschränkt. Im Wesentlichen reduzieren sich die Möglichkeiten zur flächendeckenden Information der Bevölkerung auf Radioaussendungen.

Eine wesentliche Rolle spielt daher die Kommunikation vor einem solchen Ereignis. Etwa mit konkreten Handlungsanweisungen für den Fall des Eintrittes, um einen frühzeitigen Zusammenbruch der noch verfügbaren Telekommunikationskanäle zu verhindern. Ohne diese Hintergrundinformation werden viele Menschen versuchen, sich bei noch funktionierenden Notrufanlaufstellen zu erkundigen, was los ist, ohne sich dabei bewusst zu sein, dass sie damit die noch verfügbare Infrastruktur überlasten und ebenfalls zum Ausfall bringen. Ähnliche Situationen sind auch nach dem unmittelbaren Stromausfall zu erwarten, wenn in der kritischen Phase des Wiederhochfahrens der Telekommunikationsinfrastrukturen durch Unwissenheit eine Überlastung und damit ein neuerlicher Zusammenbruch der Infrastrukturen drohen. Zum anderen erfordert die Erstellung von Botschaften Zeit. Diese ist aber in der Krise Mangelware. Hinzu kommt, dass all das, was schon vor der Krise kompliziert und unübersichtlich war, in der Krise zum Scheitern verurteilt ist. Zu berücksichtigen ist auch, dass die Bevölkerung weniger an bisher üblichen Verhaltensanweisungen oder Handlungsratschlägen interessiert ist, als vielmehr an konkreten Informationen zur Lage. Sie möchte laut Untersuchungen bessere, schnellere und umfassendere Information zu Aspekten wie „was ist passiert“ oder „wie lange wird die Behebung dauern“ erhalten. Bei einer näheren Betrachtung des Themas „Blackout und Kommunikation“ wird rasch klar, dass die bisherigen Mechanismen und Vorkehrungen zu kurz greifen. Die Bedeutung von Kommunikation zur Bewältigung von Unsicherheit vor dem Hintergrund komplexer, systemisch-dynamischer Prozesse, wie diese bei einem Blackout zu erwarten sind, wird in vielen Fällen massiv unterschätzt. Zusätzlich bauen die meisten Konzepte noch auf das bisher übliche Sender-Empfänger-Modell auf – Kommunikation als Einbahnstraße. Während des unmittelbaren Strom- und Infrastrukturausfalles wird dies auch kaum anders möglich sein. Was sich aber nach dem unmittelbaren Ereignis deutlich ändern wird. Ohne entsprechende Vorbereitungen sind weitreichende Kommunikations(folge)krisen zu erwarten. Das Schwergewicht der Kommunikationsanstrengungen ist daher vor einem möglichen Ereignis zu legen, um die Selbstwirksamkeit („Resilienz“) der Bevölkerung zu erhöhen.

5.3.6.3.3 SELBSTWIRKSAMKEIT UND RESILIENZ

Der bisher kaum geläufige Begriff der Resilienz bezeichnet die Fähigkeit eines Systems durch entsprechende Anpassung, Flexibilität, Robustheit, Redundanzen, Selbstregenerations- bzw. Selbstorganisationsfähigkeit auch unter Störungen stabil zu bleiben, die Stabilität wieder rasch herzustellen oder sich dadurch sogar weiterzuentwickeln. Sie bedeutet daher deutlich mehr als der bisher praktizierte passive (Selbst-)Schutz, um Störungen abzufangen oder auszuschließen. Resilienz ermöglicht die Aufrechterhaltung von wesentlichen (Grund-)Funktionen eines Systems auch bei unerwarteten Bedingungen bzw. Ereignissen. Im Gegensatz zu einer reinen Sicherheits- bzw. Risikobetrachtung erfolgt die Resilienz- und Robustheitsbetrachtung unabhängig vom Szenario und ermöglich so einen besseren Umgang mit Unsicherheiten generell. Dabei stehen vor allem die möglichen Konsequenzen im Vordergrund.

Ein wesentlicher Resilienzfaktor ist die Selbstorganisationsfähigkeit in einem System. Das bedeutet, dass komplexe Systeme keine externe Steuerung erfordern, sondern selbst in der Lage sind, wieder eine stabile Lage einzunehmen. Die Gesellschaft stellt ein komplexes System dar. Daher kann mit Recht davon ausgegangen werden, dass sich bei einer schweren Irritation wie bei einem Blackout eine Selbstorganisation einstellen wird. Nicht zuletzt auch deshalb, weil eine zentrale Steuerung und Koordination bei einer eingeschränkten Verfügbarkeit von technischen Kommunikationskanälen aber auch durch den gleichzeitigen Umfang der Betroffenheit nur unzureichend funktionieren wird.

Das Problem dabei ist die derzeitige Ausgangsposition. Durch die stetig steigende Professionalisierung der Einsatzorganisationen und des Katastrophenschutzes ist gleichzeitig das Bewusstsein für die Notwendigkeit von Eigenvorsorgemaßnahmen in der Bevölkerung stark gesunken. Das was sich bei alltäglichen Notfällen und Krisen sehr bewährt, führt gleichzeitig zu einer abnehmenden Selbsthilfefähigkeit der Bevölkerung. Hinzu kommt, dass lokales/regionales Wissen verloren geht. Es entsteht ein „Sicherheit- bzw. Verletzlichkeitsparadox“. Je sicherer ein System gilt, desto verwundbarer ist es gegenüber Großstörungen, da die Handlungskompetenz zur Bewältigung von Störungen mangels Erfahrung und Training mit der Zeit abnimmt.

Hinzu kommt die fehlende Risikokommunikation, die das bestehende Risiko eines Blackouts in aller Deutlichkeit an die Bevölkerung kommuniziert. Dabei wird gerne auf die Vergangenheit und den bisherigen Nicht-Eintritt eines solches Ereignisses reflektiert. Leicht wird dabei übersehen, dass die Abwesenheit eines Beweises nicht mit der Nichtexistenz einer realen Gefahr gleichzusetzen ist.

5.3.6.3.4 MYTHOS PANIK

Katastrophen entstehen durch eine unzureichende Bewältigungskompetenz. Sie stellen einen Zustand akuter Unsicherheit dar, der dann eintritt und solange anhält, wie die Ressourcen in allen Dimensionen zugleich unzureichend sind. Die Dauer eines solchen Zustandes hängt daher ganz wesentlich davon ab, wie rasch eine (Wieder-)Herstellung der Handlungsfähigkeit möglich ist. Und das hängt wiederum davon ab, wie gut die einzelnen Akteure auf ein solches Ereignis vorbereitet sind. Bei einem Blackout betrifft das die gesamte Gesellschaft und nicht nur einzelne Akteure des Katastrophenschutzes.

Die fehlende Risikokommunikation, welche eine breite Auseinandersetzung mit den möglichen Folgen aber auch Handlungsmöglichkeiten schaffen würde, wird häufig damit begründet, dass durch eine offene Kommunikation eine Verunsicherung der Bevölkerung befürchtet wird. Dabei gibt es dafür keinerlei Evidenz. Ganz im Gegenteil. Menschen geraten erst dann in Panik oder verhalten sich unadäquat, wenn sie in eine Zwangslage geraten und nicht mehr rechtzeitig vernünftig handeln können. Dies passiert vor allem dann, wenn ihnen die erforderliche Informationen zu lange vorenthalten werden.

Wenn sich Menschen ohne akute Gefährdung mit Themen auseinandersetzen können, schaffen sie sich Handlungsspielräume. Das muss nicht zwangsläufig dazu führen, dass alle erforderlichen Maßnahmen zur Unsicherheitsbeseitigung getroffen werden. Geraten diese Menschen jedoch in eine Zwangslage, können sie Handlungsalternativen aus der vorangegangenen Auseinandersetzung abrufen und müssen nicht im „Tunnelblick“ verharren. Zudem kann der Schockzustand und die Verunsicherung beim Eintritt eines solchen Ereignisses reduziert werden. Daher gilt auch hier: „Handle stets so, dass die Anzahl der Möglichkeiten wächst!”

5.3.6.3.5 INTEGRIERTE SICHERHEITSKOMMUNIKATION

Der Begriff „Sicherheitskommunikation“ signalisiert eine ganzheitliche Herangehensweise und beschränkt sich nicht auf einzelne Szenarien, Dimensionen oder Zeitphasen. Durch den integrativen Ansatz soll zusätzlich zum Ausdruck gebracht werden, dass sich diese nicht auf einzelne Akteursgruppen beschränkt, sondern ebenfalls umfassend und gesamtgesellschaftlich zu sehen ist. Während Risiko- oder Krisenkommunikation eher negativ konnotiert sind, wird der Begriff „Sicherheit“ mehrheitlich positiv wahrgenommen. Durch ein handlungs- und lösungsorientiertes Angebot wird eine optimistische Grundhaltung zum Ausdruck gebracht.

Eine integrierte Sicherheitskommunikation zielt unabhängig von möglichen Szenarien auf die Erhöhung der gesamtgesellschaftlichen Resilienz ab, wenngleich konkrete Szenarien wie etwa ein Blackout eine konkrete Vorstellung ermöglichen. Gerade am Beispiel Blackout lässt sich darstellen, dass die getroffenen Vorsorgemaßnahmen universell greifen können. Durch eine konkrete Auseinandersetzung sinkt das generelle Schockpotential eines solchen strategischen Schockereignisses, da die Menschen nicht mehr völlig überrascht werden. Mit den getroffenen Eigenbevorratungsmaßnahmen und durch Erhöhung der Selbsthilfefähigbzw. Selbstwirksamkeit lassen sich auch viele andere Szenarien leichter bewältigen. Ob dies überregionale Hochwässer, eine Pandemie oder ein Erdbeben betrifft, immer ist eine ähnliche Selbsthilfefähigkeit und Selbstversorgungsfähigkeit gefragt.

Eine integrierte Sicherheitskommunikation zielt daher auf die Erhöhung der Handlungsfähigkeit von Individuen und damit indirekt auf die der Gesellschaft ab. Dabei geht es nicht nur um die unmittelbar aktuellen Themen, sondern um die szenarienunabhängige Bewältigung von zukünftigen, möglicherweise auch neuen und bisher unbekannten Unsicherheiten.

Der besondere Fokus liegt dabei auf der Erhöhung der proaktiven und nicht nur auf den präventiven, vorbeugenden Handlungskompetenzen. Während es bei der Prävention vor allem um die Verhinderung geht, richtet sich die proaktive Handlungskompetenz auf die Schadensminimierung, sollte der Schadensfall nicht verhindert werden können. Damit wird auch die Notwendigkeit einer aktiven Rolle der Akteure und hier insbesondere der Bevölkerung unterstrichen. Die Akzeptanz der Unsicherheit eines möglichen Blackouts stellt bereits einen ersten wichtigen Schritt zu ihrer Bewältigung dar.

5.3.6.3.6 ZWISCHENERGEBNIS

Dieser Exkurs zum Thema „Sicherheitskommunikation“ soll verdeutlichen, dass es hier einen viel größeren Handlungsbedarf gibt, als bisher allgemein angenommen wird. Da jede Krise auch eine Kommunikationskrise darstellt, erscheinen hier weitergehende Analysen und Auseinandersetzungen erforderlich.

Zudem wird das Thema „(Sicherheits-)Kommunikation“ im österreichischen Katastrophenschutzrecht kaum berücksichtigt, schon gar nicht in einer umfassenden und integrierten Auffassung. Die bereits 1983 durch den deutschen Katastrophenforscher Wolf Dombrowsky getroffene Feststellung hat auch heute noch weitgehend Gültigkeit:

„Statt der aufklärenden Einbeziehung der Bevölkerung in die Bedrohungspotentiale ihrer Welt und in die vorhandenen Schutzvorkehrungen bevorzugen auch heute noch die meisten Gemeinden Anweisungen und Vorschriften, auf die die Bürger wie pawlowsche Hunde reagieren sollen.“ Der erforderliche Wandel dieses Bevölkerungsbildes wird jedoch immer offensichtlicher, die Forderungen danach immer lauter – auch wenn konkrete Konzepte für einen Einbezug der Bevölkerung bislang noch nicht existieren.

Ganz zu schweigen davon, dass die heutige Realität der Multikulturalität bzw. Mehrsprachigkeit so gut wie keine Berücksichtigung findet. Und das könnte sich gerade bei einem Blackout in urbanen Räumen besonders nachteilig auswirken. Zudem ist nicht ersichtlich, wer konkret für die Erstellung kontext- und adressatengerechter Informationsund Kommunikationsangebote zuständig ist, geschweige denn, wer über die dafür erforderliche Kompetenz verfügt. Und alles was nicht bereits vor einer Krise einfach nachvollziehbar ist, wird in einer möglichen Krise scheitern.

Dabei reicht etwa das generelle Informationsangebot der österreichischen Zivilschutzorganisationen nicht aus. Zudem gibt es mehrere unterschiedliche BlackoutRatgeber, eine gemeinsame nationale Linie ist nicht erkennbar. Hinzu kommt, dass wohl ein ähnlicher Bekanntheitsgrad der Inhalte wie bei der deutschen Broschüre „Für den Notfall vorgesorgt“ erwartet werden muss:

Über 92% der deutschen Bevölkerung haben noch nie etwas von dieser Broschüre gehört; (…) Auf dieser Grundlage lässt sich errechnen, dass lediglich zwischen 322.000 und 1,36 Millionen Menschen im wahrsten Sinne des Wortes »Für den Notfall vorgesorgt« haben. (…) Bezogen auf die Gesamtbevölkerung (ab 16 Jahren) liegt der Anteil damit zwischen 0% und 0,86% – das bedeutet, dass lediglich maximal etwa 602.000 Personen mindestens eine der Empfehlungen aus der Broschüre realisiert haben.

Auch wenn die unmittelbare Katastrophenbewältigung nach dem Subsidiaritätsprinzip lokal bzw. regional zu erfolgen hat, erscheint eine koordinierte („orchestrierte“), gesamtstaatliche (integrierte) Sicherheitskommunikation für eine erfolgreiche Unsicherheitsbewältigung unverzichtbar.

5.3.6.3.7 ZUSAMMENFASSUNG

Eine Katastrophe bedeutet, dass die vorhandenen Ressourcen der betroffenen Region nicht ausreichen, um mit den Folgen eines Ereignisses sinnvoll umgehen zu können. Bei den bisher nach dem Zweiten Weltkrieg in Österreich aufgetretenen Ereignissen gab es immer eine regional begrenzte unmittelbare Auswirkung. Daher orientieren sich auch weitgehend alle Konzepte und Vorbereitung an diesen Erfahrungen. Insbesondere fristet nach dem Ende des Kalten Krieges vor über 25 Jahren der Zivil- und damit Bevölkerungsschutz ein immer stärkeres Schattendasein, was auch mit der Professionalisierung der Einsatzorganisationen und der damit hochwertigeren Bewältigung von „gewöhnlichen“ Ereignissen zusammenhängt. Es ist daher zu befürchten, dass die Selbstwirksamkeit der Bevölkerung zur Bewältigung von Katastrophen, insbesondere in urbanen Räumen, massive Schwächen aufweist. Eine wesentliche Rolle spielt dabei unsere generelle Lebensweise und die hoch synchronisierte und just-in-time Versorgungslogistik. Die fehlende Eigenversorgung, um im Anlassfall mehrere Tage auch ohne externe Versorgung auskommen zu können, wird wahrscheinlich weitgehend unterschätzt. Nicht, dass die Problemstellungen nicht bekannt wären, sondern vielmehr die fehlende Sicherheitskommunikation und die vermittelte Scheinsicherheit führen zu einer unverhältnismäßigen Verwundbarkeit der Gesellschaft.

Seit Ende 2014 liegt eine deutsche Risikoanalyse vor, die sich unter anderem mit einem Blackout in Folge eines Wintersturms und einer dadurch ausgelösten Sturmflut auseinandersetzt. Dabei wurden folgende Annahmen getroffen:

  • unmittelbar: mehr als 6 Mio. vom Stromausfall Betroffene,
  • nach 24 Stunden: mindestens 4,8 Mio. vom Stromausfall Betroffene,
  • nach 1 Woche: mindestens 3 Mio. vom Stromausfall Betroffene,
  • noch nach 3 Wochen: mindestens 600.000 vom Stromausfall Betroffene.

Unter anderem werden ca. 1.000 Tote infolge des Stromausfalles erwartet. Die Risikoanalyse stuft das analysierte Ausgangsszenario als ‘sehr unwahrscheinlich’ ein. Nichtsdestotrotz wurde erstmals öffentlich auch dieser Aspekt adressiert. Auch wenn von einer wesentlich kürzeren Dauer eines nicht absichtlich herbeigeführten Blackouts ausgegangen werden kann, wird dieser Aspekt bisher wohl unterschätzt. Denn die Auswirkungen eines Blackouts steigen mit der Größe des betroffenen Gebietes nicht linear sondern exponentiell an. Unsere Gesundheitsversorgung ist ebenfalls hoch stromabhängig. Und auch hier könnte das mögliche Schadenspotential durch eine vorangegangene Sicherheitskommunikation reduziert werden. Die Menschen könnten sich dadurch mit ihren persönlichen Problemstellungen, vor allem im heimmedizinischen Bereich, vor einem möglichen Ereignis auseinandersetzen und nötigenfalls entsprechende Überlegungen und Vorkehrungen treffen.

Daher lassen sich wohl auch deutsche Forschungsergebnisse auf Österreich übertragen:

Neben der oftmals als suboptimal erachteten Verteilung der Zuständigkeiten und Aufgabenbereiche zwischen Bund und Ländern stellt auch die mangelhafte Einbeziehung der Bevölkerung eine große Schwachstelle im deutschen Bevölkerungsschutz dar; nach Lorenz (2010a: 34) weist dieser keinerlei Verankerung in der Bevölkerung auf. Die zweifelsohne in der Bevölkerung vorhandenen Potentiale werden bisher noch nicht adäquat in die Bestrebungen zur Aufrechterhaltung und (Wieder-)Herstellung von Handlungssicherheit(en) eingebunden.

Eine positive Wirkung wird in Österreich sicher durch das sehr hohe ehrenamtliche Engagement erreicht, wodurch eine gewisse Selbstorganisations- und -hilfefähigkeit zumindest in den ländlichen Regionen zu erwarten ist. Nichtsdestotrotz bleibt die hohe Verwundbarkeit der urbanen Räume, insbesondere bei einem Blackout, bestehen. Auch bei einer soliden Vorbereitung werden diese Regionen in jeden Fall eine besondere Herausforderung darstellen, nicht zuletzt aufgrund der hohen Bevölkerungskonzentration. Eine offene und transparente Sicherheitskommunikation könnte zumindest das Potential für die Selbsthilfefähigkeit erhöhen und den kritischen Zeitpunkt hinausschieben. Es ist immer noch ein wesentlicher Unterschied, ob 50% der Bevölkerung Vorbereitungen getroffen haben, oder nur 5%.

Die Problemstellungen die sich bei einem Blackout im Zusammenhang mit dem bestehenden Katastrophenschutzrecht ergeben, sind sehr vielschichtig:

  • Ein Blackout ist kein gewöhnlicher Stromausfall, der nur etwas größer ausfällt, sondern bedeutet einen zeitnahen und weitreichenden Ausfall fast aller Kritischen Infrastrukturen. Daher reichen die vorhandenen Katastrophenschutzpläne für Einzelereignisse bei weitem nicht aus, da es zwischen den einzelnen Ereignissen vielschichtige Interdependenzen gibt.
  • Eine Alarmierung / Erstinformation der Bevölkerung über die Zivilschutzsignale kann derzeit nicht sichergestellt werden, da bei einem Stromausfall nur wenige Sirenen (etwa in Wien) funktionieren. Zudem würde die Auslösung des Zivilschutzalarms zum jetzigen Zeitpunkt dazu führen, dass die noch funktionierenden Telefonleitungen der Einsatzorganisationen mit Anrufen überlastet werden, da eine entsprechende Sicherheitskommunikation, was in einem solchen Fall zu tun oder nicht zu tun ist, fehlt. Wie die tägliche Praxis bei den Einsatzorganisationen zeigt, muss eine Überlastung der Notrufnummern jedoch auch ohne Zivilschutzalarm erwartet werden, da viele Menschen einfach nur wissen wollen, was los ist. Daher ist eine umgehende flächendeckende Information der Bevölkerung unverzichtbar („Golden Hour“). Diese kann nur via rascher Radioaussendungen erreicht werden. Auch Unternehmen benötigen diese wichtige Erstinformation, um frühzeitig Entscheidungen für unternehmensinterne Maßnahmen setzen und weitere Folgeschäden minimieren zu können. Diese Erstinformation sollte eine erste grobe Lageeinschätzung und vor allem die voraussichtliche Dauer des Stromausfalles beinhalten. Dabei sollte die Einschätzung nicht zu optimistisch ausfallen, um nicht eine zu hohe Erwartungshaltung zu wecken. Es ist daher unverzichtbar, dass die Kommunikationswege und Inhalte bereits im Vorhinein klar definiert und abgestimmt sind, bzw. die Vorgangsweise auch regelmäßig geübt wird. Dazu ist eine koordinierte und transparente nationale Vorgangsweise erforderlich.
  • Durch den erwartbaren zeitnahen Ausfall der meisten Telekommunikationseinrichtungen ist eine Kommunikation und Koordinierung, wie sie bei gewöhnlichen Katastrophen erfolgt, kaum möglich. Alles was nicht bereits vorher organisiert wurde („Offline-Pläne“), wird im Anlassfall nur bedingt bis gar nicht funktionieren.
  • Das Katastrophenschutzrecht geht generell von einer zentralen/hierarchischen „Steuerung und Management“ von Maßnahmen zur Vorbereitung auf und Bewältigung von Katastrophen durch Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) aus. Der Selbstschutz der Bevölkerung wird zwar betont, jedoch erfolgt bisher kaum eine aktive Einbindung dieser. Dies ist auf die generell mangelhafte Sicherheitskommunikation, insbesondere auf die kaum vorhandene Risikokommunikation, zurückzuführen. Die Bereitstellung von einschlägigem Informationsmaterial reicht dabei bei weitem nicht aus und erreicht auch kaum eine Durchdringung in der Bevölkerung, insbesondere in den bei einem Blackout besonders schwer betroffenen urbanen Räumen. Hinzu kommt, dass gerade bei einem Blackout nicht davon auszugehen ist, dass eine zentrale „Steuerung oder Management“ möglich sein wird. Einerseits fehlen dazu die Kommunikationsmöglichkeiten und zum anderen wird ein solches aufgrund des Umfangs der Betroffenheit nur sehr eingeschränkt möglich sein.
  • Notstandsrecht: Bei komplexen Schadenslagen wie bei einem Blackout ist eine Vielzahl von Entscheidungen zu treffen, die schwerwiegende Folgen für die Gesundheit und das Leben von Menschen nach sich ziehen können. Die derzeitige Rechtslage kennt für den Katastrophenfall keine Ausnahmen. Diese Unsicherheit kann durchaus dazu führen, dass durch Einhaltung der gültigen Rechtsbestimmungen größere Schäden in Kauf genommen werden. Besonders Haftungsfragen stehen permanent im Raum. In Österreich gibt es etwa sehr hohe Standards und rechtliche Vorgaben in der Gesundheits- oder Lebensmittelversorgung. Ein vorbereitetes Notstandsrecht könnte etwa vorsehen, dass diese Regulative bei einer entsprechenden Eskalation, wie diese etwa bei einem Blackout zu erwarten ist, auf das Notwendigste reduziert werden, um dadurch mögliche zusätzliche Versorgungsengpässe in der Krisenphase zu reduzieren. Die Kundmachung einer möglichen derartigen Vorgangsweise erst in der Krise nimmt den Unternehmen und Organisationen die Chance, sich vorab mit den eigenen Möglichkeiten auseinanderzusetzen. Dieses „Notstandsrecht“ soll zu keiner Kompetenzverschiebung, sondern zu praktikablen rechtlichen Leitlinien führen. Diese sind möglichst einfach zu halten, damit sie im Krisenfall einen möglichst hohen Handlungsspielraum erlauben und auch in extremen Stresssituationen exekutierbar sind.

Zusammenfassend lässt sich ableiten, dass eine sinnvolle Katastrophenbewältigung in Folge eines Blackouts mit den derzeitigen zentralisierten Ansätzen und Voraussetzungen nur sehr eingeschränkt erwartbar ist. Ein europaweiter Stromausfall übersteigt bei weitem die vorhandenen und vorhaltbaren Bewältigungskapazitäten und damit auch die rechtlichen Rahmenbedingungen, die auf bisherige Katastrophenszenarien zugeschnitten sind bzw. davon abgeleitet wurden. Die Bewältigung eines strategischen Schockereignisses erfordert eine präventive aber auch proaktive Einbindung der Bevölkerung und die Erhöhung der gesamtgesellschaftlichen Resilienz durch die Mobilisierung der Eigenverantwortung. Dies wird auch durch die Erkenntnisse aus der Schweizer Sicherheitsverbundsübung 2014 (SVU 14) bestätigt:

  • Die gegenseitigen Abhängigkeiten und Folgen wurden bisher unterschätzt.
  • Die präventive Vernetzung und die Erstellung von Offline-Plänen sind enorm wichtig.
  • Im Bereich der Kommunikation wurde schnell klar, dass Schnittstellen zwischen den unterschiedlichen Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben geklärt werden müssen, um eine gemeinsame Sprache sicherzustellen. Darüber hinaus muss fixiert werden, wer was an wen kommuniziert.
  • Es muss jederzeit mit unerwarteten, einschneidenden Veränderungen gerechnet werden. Für das Militär bedeutet das, dass eine der Risikobeurteilung angemessene Anzahl Soldaten innerhalb kurzer Zeit und mit der notwendigen Ausrüstung zur Verfügung stehen muss.
  • Im Fall eines Blackouts sind in den Gemeinden Anlaufstellen zu definieren, bei denen Notfälle gemeldet werden können, wenn die Notrufnummern nicht mehr funktionieren. Gleichzeitig sind Standorte festzulegen, die als Informationsdrehscheiben dienen („Leuchttürme“).
  • Die SVU 14 bestätigte die Komplexität der Entscheidungsstrukturen auf Ebene Bund und brachte die Notwendigkeit einer Vereinfachung der Führung ans Licht. All das, was schon vor der Krise kompliziert ist, ist in der Krise zum Scheitern verurteilt.
  • Oftmals ist der Eindruck entstanden, dass vielen Beteiligten nicht bewusst ist, was Kritische Infrastrukturen eigentlich sind, was bisher bereits gemacht worden ist und was noch notwendig ist. Die Kritischen Infrastrukturen gehören unbestreitbar zu den Lebensgrundlagen und bei entsprechenden Ausfällen von diesen kommt es zu Katastrophen. Das Vertrauen und die Zusammenarbeit zwischen Behörden und Betreibern lassen sich aber nur beschränkt regulieren; diese basieren vorwiegend auf Vertrauen und gute praktische Zusammenarbeit.
  • Das Stromnetz folgt physikalischen Gesetzmäßigkeiten und ist unerbittlich: Wenn die Maßnahmen nicht wirken, schaltet es einfach ab!
  • Die Wirtschaft hat in der Normallage wie in einer Krise Versorgungsaufgaben, die sie wahrnehmen muss. Der Staat kann diese Aufgaben nicht ersetzen, aber mittels hoheitlicher Maßnahmen gezielt unterstützen. Auch im Fall eines schweren nationalen Versorgungsengpasses ist und bleibt deshalb die Versorgung des Landes eine Aufgabe der Wirtschaft.
  • Die SVU 14 war ein Augenöffner für alle Teilnehmer. Sie zeigte was klappt, was noch nicht klappt und was anders werden muss. Für Swissgrid [Schweizer Übertragungsnetzbetreiber] ist eine der wesentlichen Erkenntnisse, dass eine langandauernde Stromrationierung, etwa wenn nach einem kalten Winter zu wenig Wasser in den Stauseen ist und das Ausland nichts liefern kann, schwieriger zu bewältigen ist als eine totaler Stromausfall. Insbesondere scheint das bisher angedachte Rationierungssystem [Energielenkung] mit mehrstündigen vollständigen Abschaltungen nicht überall praktikabel, weil bei etwa Banktransfers, öffentlichen Verkehrsmitteln oder dem Transport von Lebensmitteln von Zentrallagern zu Detailhändlern immer am einen oder andern Ende kein Strom vorhanden wäre. Die Prozesse kämen deshalb dauerhaft zum Erliegen.
  • Ein Problem stellt die Kommunikation dar, sowohl in technischer wie auch inhaltlicher Form. So ist oft nicht klar, wer bei Bund oder Kantonen die zuständigen Stellen sind.
  • Eine weitere Erkenntnis ist, dass Wissen gepflegt werden muss. So sind viele Aufgabenstellungen, die in der SVU 14 mühsam gelöst wurden, als Lösungen bereits im Folgebericht zur Strategischen Führungsübung 2009 (SFU 09) aufgearbeitet worden. Der Bericht ist im Juni 2012 erschienen, nur wussten offenbar viele Übungsteilnehmer nichts von seiner Existenz. Eine weitere Erkenntnis aus der SVU 14 ist deshalb, dass daraus nicht nur Erkenntnisse gezogen werden müssen, sondern dass man diese Erkenntnisse auch pflegen und erhalten muss.

Grundsätzlich keine wesentlichen neuen Erkenntnisse, aber einmal mehr der Hinweis, dass es häufig an einfachen, bekannten Dingen scheitert. Eine wesentliche Rolle spielt das Thema „Kommunikation“. Eine jede Krise ist auch eine Kommunikationskrise, auf die man sich auch vorbereiten kann.

Eine weitere Quelle für mögliche Ableitungen stellt die Studie „Das Verhalten der Bevölkerung in Katastrophen und Notlagen – Literaturstudie“ dar, welche im Rahmen der SVU 14 erstellt wurde:

  • Das umfassende Wissen um das Verhalten der Bevölkerung und dessen Einflussfaktoren ist ein zentrales Element für ein erfolgreiches Katastrophenmanagement.
  • Die vorliegende Literaturstudie zeigt auf, dass zwar bereits viele theoretische Grundlagen erarbeitet wurden, es allerdings an empirischen Untersuchungen mangelt. Weiter existiert bis anhin kein Gesamtmodell, welches die verschiedenen Erkenntnisse zum Verhalten des Menschen in Katastrophen und Notlagen systematisch zusammenfasst. Dies hat zur Folge, dass die Bedeutsamkeit unterschiedlicher Einflussfaktoren nicht ausreichend geklärt ist.
  • Eine trivial klingende aber bedeutsame Haupterkenntnis ist, dass es sich bei der Bevölkerung nicht um eine homogene Gruppe handelt. Dementsprechend divers und zahlreich sind auch die Verhaltensmuster, die zudem auch parallel ablaufen können, wobei der Fokus der vorliegenden Studie auf dem Verhalten bei Eintritt einer Katastrophe bis maximal einige Tage danach liegt. Für die Analyse und das Beschreiben des Bevölkerungsverhaltens sind Differenzierungen notwendig, welche nach folgenden Einflussfaktoren erfolgen können: gesellschaftliche und ereignisspezifische Faktoren, Risikowahrnehmung, Wissen und Vertrauen in zuständige Institutionen sowie psychologische Verarbeitungsmechanismen. Dabei gilt zu betonen, dass es sich nicht um isolierbare Faktoren und Mechanismen handelt. Die soziale Interaktion zwischen einzelnen Individuen und zwischen unterschiedlichen Zielgruppen, gilt es, in der weiteren Forschung und vor allem in der Praxis unbedingt zu berücksichtigen.
  • Da das Verhalten von vielen Rahmenbedingungen abhängt, ist es schwer vorhersagbar und steuerbar. Es erscheint demnach sinnvoll, eine Stärkung der Eigenkompetenzen bzw. Förderung adäquaten Bewältigungsverhaltens anzustreben – in Ergänzung zur eher hierarchischen Führung und Information durch Behörden und Einsatzkräfte. Mittels Berücksichtigung gesellschaftlicher und ereignisspezifischer Faktoren und zielgruppenspezifischer Kommunikation können die Risikowahrnehmung, das Wissen und das Vertrauen in die gewünschte Richtung gefördert und somit ein adäquates Bewältigungsverhalten unterstützt werden. Das adäquate Bewältigungsverhalten stellt ein durch differenzierte Informationsverarbeitung, einen angemessenen Stresslevel und hohe Selbstwirksamkeitserwartung geprägtes Verhalten dar, welches ein rationales und proaktives Handeln zu Gunsten der eigenen Sicherheit und der des Umfeldes fördert. Die Stärkung individueller Bewältigungskompetenzen geht somit auch mit einer erhöhten gesellschaftlichen Resilienz einher. Das Wissen um mögliche Verhaltensmuster stärkt aber nicht nur die Kommunikation, sondern bietet die Möglichkeit, Szenarien, Übungen und mögliche Lagebilder differenzierter weiterzuentwickeln.
  • Bisherige Verhaltensannahmen, auf welchen sowohl die Öffentlichkeit als auch der Bevölkerungsschutz aufbaut, sind teilweise verzerrt und verleiten zu Fehlschlüssen. Massenpaniken, Gewalt und Plünderungen sind weitaus seltener als angenommen. Menschen zeigen sich in Katastrophensituationen überwiegend ruhig, rational und vor allem sehr hilfsbereit, falls sie nicht unmittelbar an Leib und Leben gefährdet sind. Verzerrten Annahmen gilt es zu berichtigen und im Katastrophenmanagement zu integrieren.

Da es in Österreich bisher dazu keine eigenständigen Forschungsergebnisse gibt, sollte angenommen werden, dass die Erkenntnisse auch für Österreich zutreffend sind. Hier sollte eine konkrete Forschung angestoßen werden.

Weitere Gedankenanstöße liefert Daniela Giebel in ihrer Dissertation „Integrierte Sicherheitskommunikation – Zur Herausbildung von Unsicherheitsbewältigungskompetenzen durch und in Sicherheitskommunikation“:

  • Den Adressaten einer Sicherheitskommunikation müssen in einer präventiven Phase erste bestimmte Mangellagen verdeutlicht werden, sie müssen auf ihre nicht vorhandenen Bewältigungskompetenzen aufmerksam gemacht werden. Erst dann kann davon ausgegangen werden, dass eine Motivation besteht, sich Angeboten präventiver Sicherheitskommunikation zuzuwenden.
  • Häufig wird vermeintlich Betroffenen absichtlich nur ein minimales Ausmaß an Informationen zur Verfügung gestellt. Somit kann weder die gegebenenfalls noch verfügbare Zeit bis zum tatsächlichen Ereigniseintritt für präventive Maßnahmen genutzt werden, noch können die zweifelsohne bis zu einem gewissen Ausmaß bei den Betroffenen vorhandenen Unsicherheitsbewältigungspotentiale aktiviert und zielführend eingesetzt werden. Häufig führen erst eine Verzögerung der Warnungen und eine unklare Botschaft dazu, dass etwa eine geordnete Evakuierung nicht mehr möglich ist.
  • Die Bevölkerung ist nicht nur als Akteur anzuerkennen, sondern ihr muss im gleichen Zuge auch ein gewisses Maß an Vertrauen entgegengebracht werden: Man muss ihr zutrauen, Bedürfnisse selbst zu erkennen, zu kommunizieren und womöglich gar eigenständig für deren Befriedigung zu sorgen. Die Bevölkerung muss Sinn und Zweck für ein eigenes Aktivwerden in der Unsicherheitsbewältigung erkennen und dessen Notwendigkeit erfahren. Ohne diese Erkenntnis und den entsprechenden Antrieb kann weder ein Lernen noch eine Weiterentwickelung in diesem Bereich erfolgen. Um diese eigenmotivierte Auseinandersetzung zu erreichen, müssen notwendigerweise bestimmte Relevanzschwellen erst einmal überschritten werden.

Der deutsche Risikoforscher Ortwin Renn beschäftigt sich speziell mit systemischen Risiken auf globaler Ebene. Seine Einsichten lassen sich aber eins zu eins auf die Kritische Infrastruktur und insbesondere auf das Thema Blackout übertragen. Systemische Risiken sind durch vier wesentliche Merkmale gekennzeichnet:

  • Es bestehen ein hoher Vernetzungsgrad und viele Interdependenzen zu anderen Systemen.
  • Störungen können sich fast ungehindert im System und über (System-)Grenzen hinweg ausbreiten.
  • Durch Rückkoppelungen kommt es zu zufälligen und nicht-linearen UrsacheWirkungsketten bzw. können kleine Ursachen große Wirkung erzeugen (“Schmetterlingseffekte”). Die Nichtlinearität bedeutet auch, dass lange nichts passieren muss, es dann aber zu einem plötzlichen Schockereignis kommen kann.
  • Die Auslöser und Auswirkungen werden systematisch unterschätzt.

Die Unterschätzung systemischer Risiken hat verschiedene Ursachen. Einerseits handelt es sich meistens um Ereignisse, die sich schleichend entwickeln. Die Auswirkungen der Veränderungen werden daher kaum wahrgenommen. Es entsteht eine „Truthahn-Illusion“.491 Weil das System bisher so sicher war, wird das auch für die Zukunft angenommen. Zum anderen können Menschen die Wechselwirkungen in vernetzten, komplexen Systemen nur schwer bis gar nicht abschätzen. Kleine Ursachen können durch Kumulation große Wirkungen erzeugen. Der Vernetzungsgrad ist erst in den letzten Jahrzehnten massiv angestiegen. Daher gibt es hier noch relativ wenig Erfahrungswerte, was mögliche negative Auswirkungen betrifft.

Beim Thema „Blackout“ darf es nicht nur um die Reduktion der Eintrittswahrscheinlichkeit gehen, sondern es muss sich aufgrund der erwartbaren Auswirkungen auch die gesamte Gesellschaft auf eine mögliche Bewältigung einstellen und vorbereiten, nicht zuletzt, da ein völliger Ausschluss des Eintrittes völlig unrealistisch ist. Nur wenn es eine entsprechende Auseinandersetzung und Vorbereitung gibt, können auch bestehende Verwundbarkeiten reduziert bzw. die Bewältigungszeiten reduziert werden.

5.3.6.4 Mögliche Informations- und Kommunikationswege im Falle eines Blackouts

Unverzichtbar während einer Katastrophe ist die entsprechende Verteilung von Informationen, zumal das Informationsmanagement einen maßgeblichen Teil des Katastrophenschutzes ausmacht. Dabei sind sowohl die Kommunikationswege zwischen den einzelnen staatlichen Einrichtungen relevant, aber auch zu den Hilfsorganisationen, der Öffentlichkeit und Betrieben. Dabei stellt die Warnung und Informierung der Bürger eine der wichtigsten Aufgaben im Rahmen des Katastrophenschutzes dar, zumal eine wirksame Abwehr von Schäden auch ein rechtzeitiges Erkennen durch die Bevölkerung voraussetzt.

An dieser Stelle soll daher dargestellt werden, wie im Falle eines großflächigen Stromausfalls, der die Landesgrenzen sowohl innerhalb Österreichs als auch zu den Nachbarländern überschreitet, und daher bereits den Zustand der Katastrophe erreicht, mögliche sinnvolle Kommunikationswege aussehen könnten. Wichtige Voraussetzung in dieser Situation ist, dass die Kommunikation der Akteure untereinander sowie die Information der Öffentlichkeit klar und geordnet abläuft und notstromversorgte Kommunikationsplattformen bzw. min. zwei unabhängige und ausfallsichere Kommunikationswege zur Verfügung stehen.

 

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  1. […] ist nun eine Erweiterung. Aber der Rest ist ziemlich ungeregelt und … siehe etwa auch BlackÖ.2: Blackoutprävention und –intervention – Endbericht Kapitel […]

  2. […] BlackÖ.2: Blackoutprävention und –intervention – Endbericht des KIRAS-Sicherheitsforschungsprojektes mit aktiver Mitarbeit von Herbert Saurugg. […]

  3. […] der offiziellen Zuständigkeiten“ identifiziert, was sich mit den Erkenntnissen im Sicherheitsforschungsprojekt „Blackouts in Österreich 2“ (BlackÖ.2) […]

  4. […] Österreich kann durchaus als „Insel der Seeligen“ bezeichnet werden. Diese „Notstromaggregate“ werden – sollte es nicht massive Probleme beim Wasserstand geben, erheblich zu einem raschen Netzwiederaufbau beitragen. Dieses Potential könnte noch dazu durch regulatorische Maßnahmen – die Förderung von dezentralen schwarzstartfähigen Kraftwerken – deutlich erhöht werden, was bisher von der Regulierungsbehörde E-Control abgelehnt wird. Siehe dazu auch BlackÖ.2: Blackoutprävention und –intervention – Endbericht. […]

  5. […] Siehe dazu weiters in: BlackÖ.2: Blackoutprävention und –intervention – Endbericht […]

  6. […] Bisher gibt es kaum Gemeinden noch Bezirke, die sich wirklich umfassend mit diesem Szenario auseinandersetzen, was etwa auch die breite Einbindung der Bevölkerung in die Krisenvorsorge erfordern würde. Dies ist umso verwunderlicher, als dass es hier doch recht klare Rechtsgrundlagen gibt, wie etwa das steirische (wie auch die anderen) Landeskatastrophenschutzgesetz(e) (siehe auch BlackÖ.2): […]

  7. […] Kommunikationsketten mangelt. Nicht zuletzt war das auch eine Erkenntnis aus dem Forschungsprojekt „Blackouts in Österreich 2 (BlackÖ.2)“. Das gilt meist nicht generell, aber spezifisch für das Szenario „Blackout“ mit […]

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